Своје односе са Европском унијом (ЕУ) Република Србија суштински отпочиње у оквиру Савезне републике Југославије (СРЈ) после октобарских политичких промена 2000. године. Нова политичка елита која је тим променама на власт дошла у Србији (и СРЈ) установила је као стратешки циљ сарадњу и партнерство са ЕУ са перспективом приступања.
ЕУ је са своје стране подржала политичке промене и одлуком Савета ЕУ 9. октобра 2000. године, два дана после инаугурације новоизабраног председника СРЈ В.Коштунице, међу првима признала нове власти. Овиме је отклоњена главна сметња у међусобним односима СРЈ-ЕУ коју је до тада чинио режим С.Милошевића и политика коју је спроводио са којом се ЕУ није слагала. Одлуку ЕУ о признању нових власти у Београду је лично пренео тадашњи председавајући Савета ЕУ француски Министар спољних послова Ибер Ведрин. Новоизабрани председник СРЈ Коштуница је потом био на самиту ЕУ у Биарицу 13. октобра исте године као специјални гост председавајућег француског председника Ширака. У новембру исте године Београд је посетио тадашњи председник Европске комисије Романо Проди. Током ове посете две стране су потписале и петогодишњи оквирни споразум о сарадњи. Овиме су успостављени нови односи између ЕУ и СРЈ са перспективом даљег развоја у правцу интеграција СРЈ у ЕУ. Основу нових односа чиниле су политичке промене у СРЈ, нова оријентација политичке елите и друштва на демократске вредности и стратегију приближавања ЕУ, интерес ЕУ да процес транзиције и проширења ЕУ обухвати цео простор бивше СФРЈ укључујући и СРЈ после октобарских промена. Није било сумње у динамику и процедуру имајући у виду политички заокрет у СРЈ, односно Србији, управо у правцу овакве оријентације. Ово тим пре што од стране представника ЕУ није било најава посебног третмана СРЈ у било ком смислу у погледу укључења у процес интеграција и будућег приступања ЕУ. Тако је бар изгледало на крају те 2000. године. Од СРЈ се очекивало да заокружи такав политички курс и да се у процесу транзиције усмери у политичком, економском и укупном друштвеном смислу у правцу ЕУ интеграција. Једном речју припреми за суштински процес приступања ЕУ. Међутим, већ када је одмах после октобарских промена избила побуна албанског живља на југу Србије и током њеног решавања постало је извесно да на страни међународне заједнице оличене у САД, ЕУ и Западу постоје питања везана за албански комплекс у СРЈ која се у контексту октобарских промена морају решити како би СРЈ, односно Србија, остварили пун политички кредибилитет и капацитете за даље успешне интегративне процесе. Тачније речено постало је извесно да саме октобарске промене и раскид са режимом С.Милошевића и политиком коју је водио, нису довољни за отварање конкретног процеса приступања ЕУ само на основу транзиционих услова и процедура које подразумевају основне друштвено-политичке промене и критерији ЕУ из Копенхагена, познати као acquis communautaire.[1] У овом смислу, а према току самог процеса приступања Србије ЕУ, његовим фазама, резултатима и даљој перспективи, може се закључити да је тај процес био нестандардан. Наиме у току процеса Србија је била суочена са условима политичке природе од чијег испуњавања је зависила даља суштина и динамика процеса. Услови у изнетом смислу нису спадали у групу оних које дефинишу критерији из Копенхагена. Ради се о специфичним условима због чега је и могућ закључак о нестандардном процесу приступања Србије ЕУ, односно да Србија представља посебан случај. Према важећим методолошким критеријима ови услови се могу груписати на политичке, правне, унутрашње или међународне, појединачне или групне, прошле или садашње, итд. и тако анализирати. Међутим, за представљање, анализирање и разумевање најбољи критерији су карактер и оригинарност самих услова. У том смислу, а за потребе овог прилога, главни услови груписани у јединствен политичко-правни оквир су: решавање државно-правног статуса СРЈ, сардња са Хашким трибуналом за претходну Југославију, статус Косова и Метохије. Сви ови услови имају своју узрочно-последичну везу са лошим стањем односа на релацији СРЈ-ЕУ, догађајима и третманом СРЈ током 90-тих, што је кулминирало интервенцијом НАТО 1999.
Државно-правни статус као претходно питање
Политичке промене октобра 2000. године, релевантне за процес евроинтеграција и приступања ЕУ, Србија је извршила у оквиру Савезне републике Југославије, земље наследнице бивше СФРЈ у којој је била у заједници са Црном Гором. У том државно-правном статусу је отворен процес сарадње са ЕУ у циљу интеграције са перспективом приступања у будућности. Због различитих интереса и ставова политичких елита на власти у Србији и Црној Гори већ у раној фази транзиције СРЈ отворило се питање функционисања ове федералне државе. Оснажиле су се тенденције прерастања државе у класичну конфедерализацију и потом у правцу коначног раздруживања. Тај процес је имао политичко и правно упориште у ранијем процесу дисолуције претходне СФРЈ према правном мишљењу и образцу кога је установила Бадентерова комисија[2] после пада Берлинског зида. У унутрашње-политичком смислу упориште је било у политичким разликама и интересима владајућих политичких елита и националних корпуса. Основ је био и политички простор кога је омогућавала чињеница да једино у случају Србије и Црне Горе није уважен нови политички концепт и правни принцип после пада Берлинског зида, већ су Србија и Црна Гора одлучиле да остану у заједничкој држави СРЈ. Како су се политичке елите у Србији и Црној Гори промениле, а тиме и државно-национални интереси и политике, процес раздруживања Србије и Црне Горе је добио замах и окончан је раздруживањем 2006. године на познат начин.
Поставља се питање зашто се ово може сврстати у претходне нестандардне услове. Пре свега што је процес раздруживања имао одређену подршку ЕУ и тиме процес суштинских интеграција био условљен окончањем тог питања. Водеће земље ЕУ су овом подршком указале на чињеницу да Запад није био до краја спреман да гарантује границе СРЈ и поред политичких промена на прозападним линијама. Процес раздруживања Србије и Црне Горе и начин како је он изведен у политичком смислу на неки начин потврђује ову тезу. Наиме политичка владајућа структура у Црној Гори је у самом почетку процеса сарадње са ЕУ после октобра 2000.године имала другачији стратешко-политички интерес. Није била спремна да сноси последице политике из 90-тих на начин како је то дефинисано на српској страни. У том смислу се отворило питање функционисања централних власти, а ЕУ је уважавајући такво стање установила потпуно нов нетипичан политичко-процедурални приступ за процес интеграција-двоструки колосек, који је подразумевао одвојен процес евроинтеграција Србије и Црне Горе иако се радило о јединственом међународноправном субјекту, чиме се изашло у сусрет тежњама Црне Горе. Потом је СРЈ потпуно конфедерализована стварањем Државне заједнице Србија и Црна Гора са њеним кратким трајањем и коначним раздруживањем. ЕУ је активно учествовала у самом процесу раздруживања дефинисањем критерија и организацијом референдума у Црној Гори. Раздруживањем Србије и Црне Горе потпуно је реализован геостратешки концепт који је настао падом Берлинског зида и применом принципа Бадентерове комисије. Овај концепт, настао на западним геостратешким интересима, имао је подршку ЕУ од самог почетка, дакле и у случају потпуног окончања СФРЈ по његовом моделу. У прилог оваквог закључка стоји чињеница да је тек после раздруживања процес приступања Србије, као посебне државе, добио потребан сарджај и динамику који су омогућили стављање у функцију Студије изводљивости на основу које је преговаран и потписан Споразум о стабилизацији и придруживању између Србије и ЕУ 29. априла 2008. године у Луксембургу.
Сарадња са Хашким трибуналом као претходно питање
Хашки трибунал за претходну Југославију има посебан значај за отклањање последица ратова из 90-тих година прошлог века на простору бивше СФРЈ и Балкану у целини. Када је реч о Србији то питање има посебну тежину имајући у виду третман Србије у међународној заједници и оцене о највећој српској кривици за ратове из 90-тих које су у тој заједници доминирале. У том смислу сарадња са трибуналом је била подразумевајуће претходно питање, а успешна сарадња критериј за сваку врсту позитивног политичког третмана Србије, нарочито када су у питању њене евроинтеграције. У којој мери је овај услов био важан показало се после испоручивања Милошевића 28. јуна 2001. године. Тај храбар и ризичан политички гест нових власти се показао недовољним за озбиљнији напредак у евроинтеграцијама и поред великог значаја и тежине у унутрашње-политичком смислу. Тек су већи резултати током прве владе В.Коштунице 2004.-2006. омогућили позитивну Студију изводљивости ЕУ о стању у земљи на основу које је процес интеграција Држацвне заједнице Србије и Црне Горе и потом Србије настављен. Даљи суштински напредак је и даље био условљен „пуном“ сарадњом са трибуналом која је подразумевала откривање и хапшење главних оптужених Р.Караџића и Р.Младића. Тако је и само потписивање Споразума о стабилизацији и придруживању између Србије и ЕУ у априлу 2008. било условљено даљом „пуном“ сарадњом на чему је посебно инсистирала Холандија[3]. Ова врста условљавања је окончана тек откривањем, хапшењем и привођењем трибуналу генерала Р.Младића и Р.Караџића током 2008. године, што је омогућило почетак ратификације ССП од стране држава чланица ЕУ и коначно ступање на снагу Споразума о стабилизацији и придруживању 1.септембра 2013.године.
Косово и Метохија као претходно питање
Још од 2000. године после политичких промена у Србији, односно СРЈ, и побуне на југу Србије, било је јасно да ће питање даљег статуса албанског народа и решавање питања Косова и Метохије бити од значаја за пуну реинтеграцију СРЈ и Србије у међународну заједницу и евроинтеграције. Постало је јасно да стратешко-политички контекст војне интервенције НАТО на СРЈ 1999. године није био исрпљен одласком Милошевића са власти и политичким променама у Србији на прозападним позицијама. Да ли је Косово и Метохија за Србију изгубљено 1999. године потписивањем Кумановског споразума којим је интервенција НАТО окончана, када је усвојена резолуција 1244. СБ УН и на Косову и Метохији успостављен посебан међународно-правни режим, а српске снаге са Косова и Метохије повучене, питање је за другу врсту анализе и оцењивања. За овај приказ је релевантно да се ЕУ у третману питања приступања Србије активно постављала на питању Косова и Метохије у смислу испуњавања одређених услова који се непосредно тичу статуса Косова и Метохије у оквиру Србије и решавања тог питања на начин који тај статус активно третира као отворено питање. Проблем је што се Србија и ЕУ у овоме не слажу и што ће то питање бити активно и актуелно до самог краја процеса са исходом који се сада не може предвидети. Србија се не одриче Косова и Метохије док у ЕУ тај став није искристалисан и у том смислу питање суштине нормализације односа Београда и Приштине остаје отворено. Али је то тема за другу врсту приказа и анализа.
Питање Косова и Метохије је добило динамику још код раздруживања Србије и Црне Горе. Само раздруживање је отворило питање граница нових држава. Прихваћен је модел Бадентерове комисије и границе бивших република као границе нових држава. Црна Гора је одмах најшире призната као нова држава и њене границе гарантоване од стране међународне заједнице. У случају Србије је то питање остало отворено у погледу Косова и Метохије, а статус тог дела је постао активан предмет решавања уз међународно ангажовање. Преокрет настаје једностраним проглашењен независности Косова од стране привремених институција у Приштини 19. фебруара 2008. Године. То проглашење и Косово као независну државу је признала већина чланица ЕУ. У таквим околностима је потписан и Споразум о стабилизацији и придруживању између ЕУ и Србије у априлу исте године. Током 2009. године у процес решавања питања Косова и Метохије ЕУ је директно укључена преко успоставе мисије ЕУЛЕКС. Сви даљи потези у домену евроинтеграција Србије подразумевали су решавање овог питања у активном смислу тако да је Косово и Метохија било и остало предмет свих извештаја и политичких одлука у вези са даљим напредком Србије према ЕУ. Независно од тога што ЕУ као међународна организација није званично признала Косово као нову државу, јер о томе не постоји консензус чланица[4] који је према уговору о ЕУ неопходан услов за признавање нових држава од стране организације, већина држава које су признале утичу на став према српском питању и интеграцији Србије. У таквим околностима се српска владајућа елита одлучила на преговоре са привременим властима у Приштини о нормализацији односа, што је довело и до Првог споразума између Београда и Приштине 19. априла 2013. Године. Тај споразум је непосредно омогућио одлуку Европског савета 28. јуна исте године да се отворе приступни преговори са Републиком Србијом и да прва Међувладина конференција буде одржана у јануару 2014. године што је и реализовано. Дакле Косово и Метохија је било непосредно претходно питање, тачније услов, да приступни преговори и формално почну. При томе политичке изјаве званичника ЕУ и држава чланица да се не тражи формално признање Косова од стране Србије, већ нормализација односа као елемент фактичког стања, потврђује суштински приступ око овог питања. Треба напоменути да је ЕУ отворила 2013. године и одвојене преговоре са Косовом ради закључења ССП на линији интереса да се процес приступања и за Косово, као посебну државу, суштински отвори и одговарајуће динамички и процедурално третира.
Да је Косово и Метохија, због става Србије да га сама не призна, односно неприхвати једнострано проглашење независности, остало претходно питање и после отварања преговора о приступању Србије ЕУ у јануару 2014. године, потврђује Преговарачки оквир ЕУ за преговоре са Србијом у коме је то питање активно и обавезујуће за ЕУ присутно. Преговарачки оквир је политички документ ЕУ кога одобарава Савет ЕУ после разматрања и усвајања на радним телима ЕУ. Он представља консензуалну суштинску политичку платформу свих чланица ЕУ за преговоре са државом кандидатом, обавезујући је за Комисију ЕУ која води преговоре на основу мандата Европског савета и на снази је до окончања преговора и самог приступања кандидата ЕУ. Због тога је најбоље да се управо приказом елемената везаних за Косово и Метохију из самог Преговарачког оквира за Србију илуструје и документује суштина овога као претходног питања и тако избегне опасност од једностраног или волунтаристичког приступа.
У Преговарачком оквиру ЕУ јасно дефинише став о повезаности преговора са Србијом са нормализацијом односа Београд-Приштина. У тачки 23. Преговарачког оквира у делу о начелима на којима се одвијају преговори, а у вези са Косовом стоји: „Напредак преговора зависиће од континуираног ангажовања Србије, у складу са условима Процеса сарадње и придруживања[5], у циљу видљивог и одрживог унапређења односа са Косовом.“[6] Разрађујући овакав приступ Преговарачки оквир указује да тај Процес сарадње и придруживања треба да омогући свакој страни, дакле Србији и Косову, европски несметани пут без блокирања било које од страна и да он треба да доведе до „...свеобухватне нормализације односа између Србије и Косова у форми правно обавезујућег споразума...“[7]. Како би питање нормализације односа Србије са Косовом и његов значај за укупан процес приступања Србије ЕУ било до краја прецизно, а у складу са претходним ставовима и Процесом сарадње и придруживања, Преговарачки оквир у тачки 23. Наглашава: „Посебно се од Србије очекује да континуирано а/ у доброј вери спроводи све споразуме постигнуте у дијалогу са Косовом, б/ у потпуности поштује принципе инклузивне регионалне сарадње.“[8] Подвлачимо инклузивну сарадњу која у суштини значи слободан приступ Косова као субјекта међународног права и односа у регионалној сарадњи.
У случају Србије поглавље 35. ће бити посвећено нормализацији односа Београда и Приштине кроз примену Првог споразума из априла 2013., нових споразума о другим преосталим питањима (имовина и др.) и испуњавања услова из Преговарачког оквира ЕУ. Ово је јасно прецизирано у помињаној тачки 23. Преговарачког оквира: “Питање нормализације односа Србије и Косова разматраће се кроз поглавље 35. „Остала питања“ као посебна ставка којом се треба бавити у раној фази преговора, као и током целог процеса преговарања, а у посебно оправданим случајевима и у оквиру других релевантних поглавља..“[9]
Тачком 24. Преговарачког оквира предвиђена је посебна процедура уколико дође до застоја у напретку у преговорима за поглавља 23. „Правосуђе и основна права“ и 24. „Правда, слобода и безбедност“ због значаја ових поглавља. Том процедуром се овлашћује Комисија ЕУ или трећина чланица ЕУ да одговарајућом иницијативом на основу релевантне процене и извештаја о застоју у напретку заустави процес преговарања за остала поглавља док се застој не отклони. Право на заустављање преговора ЕУ даје и у случају застоја у напредку преговора за поглавље 35. у коме је питање Косова, што је наведено изричито у тачки 25. Преговарачког оквира: „Процедура наведена у ставу 24. примењиваће се mutatis mutandis у случају да напредак у области нормализације односа са Косовом, која ће бити предмет поглавља 35., значајно заостаје за укупним напредком преговора, а да је разлог томе пропуст Србије да наступа у доброј вери, нарочито када је реч о примени споразума који су постигнути између Србије и Косова.“[10]
У делу Преговарачког оквира који говори о садржини преговора, у тачки 35. Стоји следеће: „У свим областима правних тековина Србија мора да обезбеди да њен став о статусу Косова не ствара никакву препреку и не омета примену правних тековина...У напорима да усагласи своје законодавство са правним тековинама ЕУ Србија је посебно дужна да обезбеди да донети прописи, укључујући њихов географски опсег, нису у супротности са свеобухватном нормализацијом односа са Косовом.“[11]
Када се погледају одредбе Преговарачког оквира, оне овако како су интегрално дате и без додатних анализа и тумачења указују да је питање Косова и Метохије и однос Србије према том питању conditio qua non укупног процеса приступања и његовог крајњег исхода. Зашто је меродаван Преговарачки оквир? Зато што је то политички документ усвојен према правилима ЕУ, који се не може мењати и који важи до краја преговарања. Он је за ЕУ обавезујући и саставни је део укупне регулативе која чини политички, институционално-правни и процедурални основ за преговарање и приступање ЕУ. За Србију не мора да буде обавезујући, али ни приступање мимо њега није могуће.
Поред Преговарачког оквира који осветљава међузависност питања Косова и приступања Србије ЕУ на начин који Косово третира као претходно питање, постоје одређена условљавања и од стране појединих чланица ЕУ на истим линијама. Карактеристична су у том смислу иступања представника немачке владајуће Демохришћанске странке која су у фази формалног отпочињања преговора са Србијом била формулисана у познатих 7. тачака, међу којима је и Косово и Метохија као предмет. Ово је важно због тога што ставови и иступања водећих политичких странака и фактора у појединим земљама чланицама ЕУ обавезују владе код заузимања ставова у оквиру институција ЕУ. То посебно важи за ситуације где су то уставно-правне обавезе, као у случају Немачке. Код још неких земаља чланица то је неспорно, те су упозорења представника владајућих странака у тим земљама озбиљна и политички релевантна. Колико то може бити важно најбоље илуструје последње упозорење које је недавно изрекао Јохан Вадепул, посланик владајуће Демохришћанске странке у немачком Бундестагу, шеф групе за Србију, преко српских медија. Он између осталог каже: “...темпо процеса приступања ЕУ зависиће и од тога колико доследно ће Србија испуњавати услове из појединих преговарачких поглавља и развоја нормализације односа са Косовом.“[12] и наглашава: „ Став моје посланичке групе је да је такође важно да се заокружи процес нормализације односа са Косовом пре него што се отвори прво поглавље. А ми још нисмо у потпуности задовољни оним што је учињено и још има ствари које треба урадити како би се постигао нормалан однос између Косова и Србије.“[13] Затим: „Нагласио бих и да резолуција Бундестага захтева од немачке владе да инсистира да преговори са Србијом започну отварањем поглавља 35. и 32. која се односе на Косово и финансијску контролу.“[14] Овај посланик у својству шефа групе за Србију владајуће странке у немачком парламенту јасно даје до знања да иступа у име посланичке групе и подсећа на обавезе владе да поштује резолуцију парламента око преговора са Србијом.
* * *
На питање Косова и Метохије посебно скрећемо пажњу, јер је оно остало као претходно питање и за наредни период у процесу преговарања ради приступања Србије ЕУ. Уместо закључка, а у прилог ове тезе, треба рећи да изнети ставови, према претходном илустрованом примеру, не остављају сумњу у намеру владајућих демохришћана у Немачкој да питање односа Србије са Косовом буде релевантно за цео процес приступања Србије ЕУ. Да ли је то случај и са неким другим политичким странкама или државама чланицама остаје да се види. Оно што је релевантно то је да се одлуке о пријему нових чланица у Европском савету и институцијама ЕУ усвајају консензусом. Уколико нека од земаља има примедбе или захтеве посебне врсте, дакле уколико је и незадовољна учињеним у процесу преговарања за неко поглавље, процес и само приступање се одлаже, итд. У том смислу су претходна питања или услови који у случају Србије постоје веома важни. Посебно ако су ти услови нестандардни у шта на основу изнетих аргумената у овом приказу не треба сумњати.
Исто тако треба напоменути да је за дубљу анализу питања Косова и Метохије као претходног питања, неопходно утврдити шта би нормализација односа Косова и Србије могла да значи према ставовима из Преговарачког оквира. Међутим, за овај приказ је довољна чињеница да је то и надаље претходно питање за приступање Србије ЕУ, што је из Преговарачког оквира јасно.
др Зоран Миливојевић је допломата у пензији
_____________________________________________________________________________________________________
[1] У питању су три групе познатих критерија за приступање ЕУ које је Савет ЕУ усвојио 1993. године у Копенхагену. То су: политички критерији који подразумевају стабилност институција које гарантују демократију, владавину права, људска права и права мањина; економски критерији који подразумевају постојање функционалне тржишне привреде, способне за конкуренцију у словима привреде ЕУ; апсорбциони критерији који подразумевају способност да се прихвате обавезе које произилазе из чланства у ЕУ и административни капацитет да се правна тековина ЕУ примени у потпуности.
[2] Међународна комисија на челу са француским правником Робертом Бедентером установила је после пада Берлинског зида 1989. правне принципе раздруживања у случају сложених држава СССР-а, Чехословачке и Југославије. Према тим принципима уважен је уставни положај република у тим државама који је републикама давао право на осамостаљење до отцепљења. Тако су републике могле да се изјасне за отцепљење, а њихове постојеће границе су признате као границе нових држава.
[3] Холандија је свој тврди став око сарадње са Хашким трибуналом базирала на питању Сребренице. Наиме Холандија је била суочена са оптужбама због слабе интервенције холандског батаљона УНПРОФОР-а у тада заштићеној зони Сребренице, а после продора српских снага на челу са генералом Младићем и злочина који су потом уследили. Поводом тих оптужби уследиле су и политичке тензије у самој Холандији и пад актуелне владе , што је произвело политичке последице и условило посебно тврде ставове ове државе на питању Сребренице.
[4] Једнострано проглашену независност Косова нису признале Шпанија, Грчка, Кипар, Румунија и Словачка са позивом на међународно право и посебан политички интерес сваке од земље.
[5] У Процесу сарадње и придуживања у изнетом контексту кључне су обавезе из Споразума о стабилизацији и придуживању које се односе на добросуседске односе и регионалну сарадњу. Овде треба имати у виду контекст признања Косова од стране већине чланица ЕУ и суседа у региону.
[6] www.srbija.gov.rs, незванични превод Опште позиције и Преговарачког оквира за Србију изнетих на првој Међувладиној конференцији Србија-ЕУ 21.јануара 2014.године.
[7] Исто.
[8] Исто.
[9] Исто.
[10] www.srbija.gov.rs незванични превод Опште позиције и Преговарачког оквира за Србију изнетих на првој Међувладиној конференцији Србија-ЕУ 21.јануара 2014.године.
[11] Исто.
[12] Интервју посланика немачког ЦДУ/ЦСУ Ј.Вадепула дат листу „Новости“ под насловом „Србија још није испунила услове“, „Новости“ од 19. јуна 2014.
[13] Исто.
[14] Исто.
